兴村民自治 解财政压力

社评

　　对于中国乡镇政权较高的运转费用与较低的治理功能之间的落差，有识之士早有乡镇政权淡出的呼吁。这一呼吁目前在决策部门有呼应的迹象。前段时间媒体透露，有农业部官员称中国将在5～7年内完成裁撤乡村政权，由农民自治取而代之。目前尚无更为权威的消息源确认这一消息。不过，通过裁撤乡镇政权等农村行政体制改革，使农村治理获得恰如其分的安排，是值得关注的一种意见。
　　高度扩张的国家政权与动员性体制，是目前全国一盘棋式的基层县、乡镇、村三级架构的始作俑者。国家在控制农村资源进行资本积累的同时，也留下了庞大臃肿的乡村政权机构和作茧自缚的财政结构。仅仅是维持机构运转的行政事业费开支，就可以将部分地区的财政变为“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。分税制改革和农村税费改革推广之后，县乡政府可用财力大幅萎缩，其履行的事权却有增无减，基层政权财政因此更为捉襟见肘，赤字不断攀升。一些乡镇的财政实际已至破产边缘。在这种情况下，地方政府要维持各种开支，必然向农民伸手，尽管上级部门三令五申，乱集资、乱收费、乱摊派无法根本杜绝。而且，为满足自己的牟利要求，一些地方政府巧立名目，兴办各种不切实际的工程，将财政进一步拖入债务泥淖。庞大的乡村政府机构，成了农民负担过重的一个主要原因。巨大的财政压力和缓解农民与政府之间矛盾的压力，一定意义上推动了近年来村民自治的进程。
　　不过，在部分情况下，虽然村民选举能按民主程序进行，也能选出符合村民意愿的村民委员会，村民自治仍然存在一些不利条件。一个原因就是动员性的乡村政权结构经常会过度介入农村发展。一方面，任务导向的地方政府的主要目的不是提高经济效率，它们必须刚性地执行上级安排的刚性任务，村级架构较少讨价还价的余地。另一方面，政府和半政府部门的盈利需要也必须满足。在一些时候，即使在乱摊派乱收费面前，村委会也无多少谈判能力。
　　在这种格局之下，要从根本上解决动员性乡村治理体制的固有难题还任重道远。其实，在市场体制日益确立的今天，乡村社会保持动员性体制的必要性已经大大降低。目前乡镇政权承担的治理功能相当有限，主要者不外乎税费征收和计划生育工作。这两项功能不必安排一级完全政府来承担，前者可以依托自治机构或简单的派出机构（乡公所）完成，后者在计划生育立法之后也可以由司法机关和自治机构联合承担。如果乡镇政权退出，将空间留给乡村自治机构与市场法治，既可以纾解财政压力，又可以实现良好的乡村治理。
　　裁撤乡镇政权将带来人员安置与债务处理两大难题。即使在乡镇干部分流的工作取得相当成效和经验之后，机构人员的安置仍然是一个不容忽视的问题。乡镇政权的历史债偿可能更为棘手。据测算，目前我国乡镇和村两级债务大约为3259亿元，其中乡镇债务1776亿元，村级债务1483亿元。一般说来，公共性负债应由政府财政逐年解决，如果下级财政处于破产状态，则应由上级财政拔付；经营性负债则应将责任明确到责任人。不过，与机构臃肿带来的债务难题相比，这类改革的挑战要容易处理得多。
　　乡镇一级的行政架构裁或撤之后，各地农村可以根据自己的情况，因地制宜地实现自治。一般可以利用村社的自组织结构，形成各种形式的村社联合体。村社联合体形成之后，由联合体出面与国家政权（县级）和外部的公共事业公司达成契约，在税收、司法、计划生育以及各种有偿的公共产品的供给方面实行团体负责制，避免国家政权与单个农民交易的尴尬局面，减少公共支出。如有必要，也可以将原有的镇政府改建为镇自治政府，不过其自治权与村民自治的权利应相等。
　　当今农村也依然存在自组织的积极性和自组织的能力。尽管农村的自组织资源曾经遭到摧毁性的破坏，但是，这并不意味着农民就不能组织起来。其实，对于农民而言，组织化（不是那种动员体制的组织）是他们的一种基本需求。在改革的过程中，无害的农村民间组织有重新兴起的迹象。政府对于社会无害的民间组织需要依法管理，只是用不着事事都操控在自己手里。当代农村也不缺乏能人，尤其不缺乏组织民间组织的人。在宽松的农村环境中，乡村的民间组织自然而然地就会发展起来，而那些出外打工者中的精英，大中城市难以消化的部分大中专学生，以及裁撤乡镇政权过程中分流的部分干部，将成为新的乡村自治机构的领导者。

摘《21世纪》

村民自治，有好处也有坏处。好处不说，先说坏处。就拿本身自己村里今年的村选举来说，是金钱、家族的胜利，而不代表村民的意愿。这当然对全国来说只反映的是一小部份的情况，但这情况足以反映政策上的文字理论比较重，而实际性动作少。监察的力度少。这种的做法是不是真的能解财政压力？