宏观经济政策要不要作重大调整

宏观经济政策要不要作重大调整
　　———中国社科院经济所宏观室主任袁钢明访谈

　　本报特约记者曹利群北京报道

　　中国经济大势
　　困难 动力 前景
　　系列访谈录

　　大规模压缩财政投资，停止上马大型政府工程，积极财政政策完全让位于货币政策；放弃出口扶持政策，停止实行出口退税措施，资本技术密集型出口导向让位于劳动密集型出口导向；与其给公务员加薪不如给农民“加薪”，这对于经济发展或社会发展意义都更大。

　　在宣传面上，2003年的经济政策将保持“稳定性与连续性”；但最近一段时期，比如在1月26日“首都经济学届新春团拜会”上，对于近年来宏观经济政策的总结以及未来经济政策的取向，经济学者或决策咨议层展开了激烈的争论。争论的焦点有：每年的GDP增长率是不是那么重要？在经济高增长形势下人们得到了多少实惠？政府投资对于解决内需不足的难题究竟有多大作用？货币政策何时发挥更重要的作用？就业形势怎样才能好转？如何理解物价的持续下跌？提高农民收入有什么新招？
　　带着这些问题，受本报委托，南开大学经济学院曹利群博士采访了中国社会科学院经济研究所宏观室主任袁钢明研究员。

　　内需不足、实惠不多的“虚”增长

　　《21世纪》：2003年元旦刚过，农历新年即来。您对过去一年和更长远的宏观经济政策的基本判断如何？
　　袁钢明：目前主流看法是2002年经济形势一片大好，GDP增长8％，在全球经济中一枝独秀，投资和出口增速达20％以上，高新技术产业及沿海地区经济发展迅速，很多方面取得了很大成绩。
　　但是，2002年GDP增速很高，并不能就说经济增长很好，还要看GDP高增长的内容，看整体国民经济运行状态和各方面收益增长的状态。良好的经济增长应是全社会收益全面增长，即经济学上“最优状态的增长是全社会经济福利均衡分布的增长”。有些国家GDP增速不高，但各方面增长比较均衡，全社会实现的收益水平就比较高。
　　中国GDP增速很高，但实际实现的经济收益不一定很高，大多数人感觉不到自己获得了多么高的收
　　益。在GDP高增长中，有些部门、有些地方或有些人群得到了高收益，但更多部门、更多地方或更大范围的人群收益状况不好，造成全社会总的经济收益或经济实惠并没有GDP高速增长应该实现的那么高。
　　《21世纪》：您是指没有达到经济学上所谓“帕累托最优”？
　　袁钢明：我不喜欢“帕累托最优”说法。帕累托最优说法是：一部分人福利增加不造成另一部分人福利减少，这样实现的社会福利增加是一种最优改进。中国学者常引“帕累托最优”说法，但大家忽略了，帕累托所谓“利益不应受损”的那部分人是富人，就是说，穷人福利的增加不使富人福利减少，才是全社会福利增加的最好状态。
　　中国近几年GDP增速较高，一些新兴产业、垄断部门、沿海发达城市、高收入人群的收益增速很高，但很多地区、很多人群的收益状况不好，贫困程度加重，收益差距悬殊，要求进行收益调整的呼声很大。但目前主流的看法或宏观管理部门的政策是，缩小差距的调整应在发达地区收益不受影响的前提下进行，欠发达地区收益增加不应造成发达地区收益的减少。此即以“帕累托最优”为标准的政策选择：偏向于考虑发达地区、高收入人群的发展利益，对欠发达地区、低收入人群考虑得不够；对GDP增长目标看得很重，但对大多数人实际收益及生活状况改善不够重视。实际上近几年来，GDP增速成了宏观政策的主要目标，投资受
　　到高度重视，但人们消费水平提高慢，大部分群众收益状况没有多少改善，问题就出来了。
　　《21世纪》：GDP增速数字有没有问题？
　　袁钢明：近年来GDP增速数据没有问题。即使从国外学者质疑中国GDP增速角度看，近年来电力、能源消耗增长很快，煤价不断上涨，有些地方电力供不应求，说明工业生产增长很快，而且居民储蓄总额、出口外汇收入增速很快，这表明国民经济的物质生产和居民货币收入实现了快速增长。沿海很多地区GDP实际增速超过10％或15％，人们感觉到，那里的GDP增速数据不是被高估而是低报了。GDP高增长是事实。
　　《21世纪》：经济在高速增长，宏观经济究竟出了什么问题呢？
　　袁钢明：判断宏观经济形势，不能只看GDP增速，还要看价格指数、就业状况等重要指标。价格指数持续下降所表现出的通货紧缩，对宏观经济运行状态的检测力可能比GDP增速更重要。
　　价格变化是供求关系的反映，任何经济增长都是供求均衡条件下实现的增长。只有实现了销售的收
　　入才是真实的收入，只有存在购买需求，才能实现销售增长。从宏观经济看，有多少需求才能实现多少增长，相反，有多少供给并不一定就能实现多少增长。现在很多不适合需求或没有需求的供给增加被计入了GDP增长，造成GDP增速很高，经济增长状况“显得”
　　很好，但消费增长及人们生活改善程度并不高。
　　价格是反映供需关系的最敏感最真实指标。价格持续下降表明需求低于供给，这时真正有意义的经济增长是由较低的需求所决定的，而非由较高的供给所确定。通货紧缩反映了需求不足，在需求不足情况下实现的供给增长或经济增长是不适合需求的增长，是消费满意程度不高的增长。通货紧缩下的高经济增长不是好的经济增长。
　　《21世纪》：现在人们似乎对讨论“通货紧缩”
　　话题不太热心？
　　袁钢明：面对价格持续下降的事实，目前很多人却不承认是通货紧缩，理由是货币增速较高、经济增速较高。我判断价格下降是不是通货紧缩的指标只有一个，即消费需求是不是下降。只要消费需求下降，这种价格下降就是通货紧缩。
　　其实，无论货币供给、经济增长、技术进步等指标有多么好，都不能保证不出现消费需求不足而价格下降的局面。只要消费需求不足，市场购买力不足，商品销售价格就会下降。这几年商品价格水平始终和商品零售额增速同步下降，通货紧缩与需求不足呈极强的相关关系。价格下降，销售收入减少，造成企业开工不足、投资收缩。通货紧缩对经济增长是一种“促退”机制，需求不足相对于供给的缺口越大，价格下降得越厉害，企业生产及宏观经济景气下落局面就越严重。
　　《21世纪》：需求下滑，生产下降。您怎么解释中国的经济增长？
　　袁钢明：我强调的需求主要是市场消费需求。在市场机制下，消费需求不足，企业就会收缩生产和投资。近几年消费需求不足已引起很多企业放慢了生产和投资扩张速度。
　　在市场性投资和生产增长减速的情况下，政府采取扩大财政投资和鼓励出口的政策措施，阻止了经济增长减速。政府投资和企业市场性投资不同，可以在不存在需求或需求不足的情况下进行，形成不受需求制约的投资高速增长。政府使用大量财政资金和配套银行贷款进行大规模投资，自然会使产值增加，在需求下滑并且市场性投资和生产增长减速的情况下，政府可以利用特殊手段扩大投资，实现经济高增长。
　　但是，这种投资及经济高增长，是脱离市场需求而实现的增长。政府投资缺乏市场需求与效益的支持，不是一种市场自主性投资，其增长可持续性较差，存在着投资与需求脱节的风险，很容易形成为一种不能适应需求的增长，一种缺乏效益的增长，人们从这种投资中得到的需求满足程度较低，从这种高速增长得到的实惠不多。
　　政府采取出口退税等政策支持企业在内需不足的情况下扩大对外出口，和政府扩大投资的情况类似，看起来增速很高，对支持经济增长作用很大，但存在着市场自主性不足、可持续性较差、效益不高的问题。另外，内需不足，对企业产品形成向外出口的压力，一般来说，内需越是不足，出口增长越是扩大。
　　靠政府投资和政策性出口扩张实现的经济高增长并非有效益的增长，只有市场需求拉动的经济增长才是有效益的增长。

　　不再扶持资本技术密集型出口

　　《21世纪》：您说目前的经济增长主要来自投资和出口。投资主要是政府投资，如果政府投资使得经济增长和老百姓的消费之间有鸿沟，可不可以利用出口的增长来弥补呢？中国加入WTO后，出口应该增长较快。
　　袁钢明：中国出口产品主要是劳动密集型产品，对增加劳动就业和劳动收入作用较大，因此，扩
　　大出口增加消费的作用比政府投资的作用好得多。但是，自中国加入WTO以来，出口增速加
　　快，出口结构升级加快，可能会出现新问题。大量外资进入中国，比改革开放以来更加密集地聚集在已经发展起来的沿海地区，推动当地出口产业向资本密集型和技术密集型方向发展。一年多来，出口产品中技术含量高的机电产品增速最快，而中国出口产品的比较利益不在这类产品上。
　　沿海地区资本密集和技术密集产品出口的快速发展，实际上包含着国内政策倾斜的利益转移因素，很多资本密集型和技术密集型出口产品，包含着出口退税、贴息贷款等隐蔽的补贴及收入转移，对内需型产业形成歧视。加快发展高科技含量、资本密集型出口产业，有利于加快缩小与发达国家的技术和产业差距，但不一定有利于人们生活水平的快速提高，不利于内需扩大，对经济均衡协调发展可能产生不利影响。
　　沿海地区资本密集型出口产品增加越快，意味着沿海地区及产业所获得的转移收入及补贴越大，其他地区付出的代价就越大。结果，少数地区、少数产业、少数人群与发达国家的差距缩小了，大多数地区、大多数人群失业增加，收入及生活水平与国内发达地区及国际上发达国家的差距拉大，总的消费增长速度反而减慢，宏观上经济增长和消费需求之间的制约与矛盾反而加重。
　　《21世纪》：您认为出口产业怎样发展比较好？
　　袁钢明：政府应放弃出口扶持政策，让市场机制充分发挥作用。中国劳动力丰富成本低廉的比较优势，运用市场机制可以发挥得很好。很多民营企业不靠政府政策完全根据市场价格选择产业的内向发展和外向发展，实现了产业的有效益发展，有利于扩大就业，无论从微观还是从宏观、出口以及内需上看，都是合理的配置选择。这样的发展，既
　　是经济的增长，又可形成收入和消费的增加。
　　相反，靠政府扶持政策发展出口产业，很容易造成虚赢实亏，看起来出口量扩大了，但实际上利益流失出去了。现在政府支持实现的出口增长速度过快，完全没有必要再继续实行出口补贴政策了。
　　《21世纪》：在您看来，人们生活水平的提高才是宏观政策的目的，经济增长并非目的，而是手段。是吗？
　　袁钢明：是的。宏观政策不能只重视GDP增长，不能只是以投资和出口的高速增长支撑GDP的高速增长；宏观政策更应该重视消费需求对经济
　　增长的重要作用。消费需求增长拉动经济增长，是一种市场机制起主导作用的自主增长，重视消费需求的经济增长，是一种有效益、可持续的增长。
　　2003年，如果采取政策调整，投资和出口增速略有减缓，比如说减缓到15％左右，消费上升到10％～11％，GDP增长就可以轻松达到8％以上。为实现消费需求主导的经济增长及宏观运行，宏观政策应对人们收入增长、就业、收入分配给予更多的重视。实行消费及收入提高主导型的宏观经济政策，有利于实现人们生活水平全面提高、宏观经济协调运行和经济持续增长。

    财政政策让位于货币政策

　　《21世纪》：可是政府投资可以产生乘数效应，最终形成为消费需求啊？
　　袁钢明：的确，凯恩斯认为，政府投资可最终变成消费需求，政府投资转变为民间企业的收入，然后民间企业的一部分收入形成为企业人员的个人收入及消费需求，并形成个人收入及消费需求的连锁扩张效应。
　　但现在，政府投资主要是基础设施建设和技术改造，资本密集度和技术密集度较高，较少使用劳动力，政府投资转变为劳动者收入的份额较小，再加上劳动者消费倾向较低，因此政府投资通过乘数效应所形成的消费需求就较小。而且，政府投资规模过大会挤压消费需求。政府投资项目除使用财政资金外，还更多地使用了银行信贷资金。这几年国债投资项目总规模达到3.2万亿，其中投入国债资金5600亿，其余资金主要来自银行，占80％以上。
　　发行国债是财政借银行和老百姓的钱，国债项目使用的大量银行配套资金也是老百姓存入银行的钱。政府发行的国债越多，使用的银行配套资金越多，银行的钱和老百姓的钱被国债投资项目借用占用得就越多。国债投资规模越大，银行可用于市场的资金就越少，民间投资增长就越困难，老百姓收入增长得就越慢，消费需求增加得就越少。
　　《21世纪》：为什么货币政策没有发挥出较大的作用？
　　袁钢明：在市场经济中，对投资及经济增长起主要作用的本应是货币政策而非财政政策。企业作自主性投资，用的是信贷市场或资本市场上的资金，银行及资本市场上的资金流量靠货币政策调控，因此，货币政策起主要作用，财政政策起补充作用。
　　但现在，财政投资在全部投资中占主导地位，而且把很大一部分银行资金用到财政投资项目上，货币政策的作用被挤压掉了。银行资金被政府安排配套到财政投资项目上，有政府担保，几乎无风险，即使将来发生损失，也有政府兜底。
　　银行很愿意将信贷资金用到财政投资项目上，投资项目由政府决策，银行不用考虑什么效益、风险等。银行渐渐变得不愿意把钱贷给企业，因为贷给企业的风险比贷给政府大。
　　银行对企业贷款开出苛刻条件，使企业很难达到要求，很难贷到款，利率不起作用。银行应有的市场融资功能遭到毁坏，货币政策自然就发挥不出什么作用了。
　　《21世纪》：您认为政府投资和财政政策存在弊病，但它毕竟对经济增长有支持作用。2003年后，宏观经济政策有必要作调整吗？
　　袁钢明：当然应作调整。理论上，政府扩大投资规模，可在需求不足、人们生活水平提高不快的情况下，实现产值的快速增长，条件是人们愿意让政府拿很多钱去投资，但实际上政府很难长期地获得这种条件。大部分群众生活水平较低，基本生活困难，长期不能得到改善，老百姓是会有怨言的。
　　而且，即使政府可以坚定不移地把投资扩大下去，政府投资也难以持续。近几年政府上马了好几项全国性超大型项目，造成资金紧张。十多年前上马三峡工程，静态投资3000亿元，造成很多方面都要挤出资金保三峡。刚上马的“南水北调”工程规模远大于三峡工程，仅主体耗资就是5000亿，等等。这些巨大工程建成后当然会有用处，但投资巨大，建设期漫长，有的要十几二十年，必须不断注入资金，停不下来，否则，前面投入的大量资金就白投了。
　　从趋势看，财政公共支出（如社会保障、养老保险、政府支出等）增长快于经济增长，政府的财政收支压力很大。即使政府不进行大规模投资，财政公共支出资金来源也很紧张，如若再进行大规模投资，财政运转就更加困难。
　　前几年上马的国债投资项目现在已进入还债期，开始“发新债还旧债”，这意味着现在增发的很多国债不能形成投资，维持新上的大型项目还得更大规模地增发国债。现在无论是中央财政还是地方财政都捉襟见肘，很多地方财政连“吃饭财政”都保不住。持续多年以财政投资为主的宏观经济政策难以为继，到了不能不调整的时候了。
　　《21世纪》：在您看来，应该如何调整？
　　袁钢明：首先应停止上大型政府投资项目，越快越好。压缩政府投资项目，减少财政开支和政府项目对社会资金的占用，财政及政府项目占用的资金少了，就可以为社会资金的市场性运用及货币政策腾出活动空间。政府不需要占用银行资金，银行也就不能把钱贷给政府，就吃不上政府财政的大锅饭了，就不得不转向市场，改善经营。
　　须知近几年来，银行不仅偏向于向政府投资项目贷款，而且在很多企业需要贷款的时候，也都试图将其贷款纳入国家项目，以便获得政府担保。银行变得更愿意依赖政府，不愿意进入市场。
　　压缩政府大型投资项目，不仅可使市场资金获得空间，而且有利于推进银行、企业及整个经济的市场化改革，为国民经济发展提供有活力有效率的市场机制支持。要知道，市场机制的减弱与政府投资规模扩大有关。
　　《21世纪》：2003年后宏观经济政策是否应转向以货币政策为主？
　　袁钢明：是的，可以完全以货币政策为主。
　　财政投资政策只可短期使用，使用时期越长弊病越多，通货紧缩反复出现就与财政政策的过多使用有关。在当前通货紧缩的情况下，就宏观政策说，很重要的一点就是要增加货币供给量，用活货币政策，同时，一定要压缩财政投资规模，否则增加的货币量又会被用到财政投资上。
　　我们现在的货币供给政策太谨慎，总担心货币增长速度超出GDP增长速度会导致通货膨胀，把货币量控制得很紧。其实这种货币政策观念过于陈旧。以前货币主要用作支付手段、流通手段，货币发行量主要和GDP增长相适应。但现代经济中，货币职能已有了新的发展，主要是资本市场及金融资产发展很快，经济存量的金融资产化需要很多货币，比GDP流量所需要的货币多得多，货币发行量只是根据GDP流量进行调控，容易造成货币量不足，从而引起或加重通货紧缩。
　　2002年下半年，通货紧缩势头明显，央行货币供给量明显增加，M2增速上升到近年来没有过的17％以上，物价也没有涨上去。货币政策对付通货紧缩要比对付通货膨胀难得多，出现通货膨胀只要控制住货币供给及经济过热，就可以控制住局面。而现在出现的通货紧缩，即使扩大货币供给也未必能够有效地消除。如果货币政策比较谨慎，控制得比较紧，通货紧缩就更难消除。现在通货紧缩难以消除，根本不存在通货膨胀危险，货币政策应当更积极大胆些。
　　《21世纪》：货币量已明显增加，为什么消费需求没有明显增加，物价没涨？
　　袁钢明：如果增加的货币量，较多地转化为老百姓的收入，而老百姓又愿意将增加的货币收入用于消费，那就会出现货币量增加、消费增加及物价上涨的局面。如果增加的货币量主要都投到形不成老百姓收入的方面，或者老百姓收入增加了但存在银行里不消费，那么货币增加带动消费的作用就不大。因此，以公务员加薪为内容的货币量增加有意义，它使增加的货币量直接转化成了公务员收入，从而增大了公务员的消费需求。
　　但最需要“加薪”的是农民。最近几年农民收入增加很慢。由于公务员加薪等原因，2002年城市居民收入增长10％，高于GDP增长速度，而农民收入仅增长4％。70％的农民消费只占到全社会消费总量的30％多一些，大部分农民还停留在维持低水平温饱状态上，很多基本需求得不到满足。如果给农民“加薪”，农民会把所增加的收入较多地用于消费，增加消费的效果更加明显。
　　《21世纪》：怎么给农民“加薪”？
　　袁钢明：办法很多。比如，减免农民税收，政府对农民子女提供免费义务教育，给农民提供免费或低收费的医疗服务或农村基础设施，提供低价格的种子、化肥、农业生产资料，对农村的非农产业发展提供支持，如贴息贷款、财政补贴等，撤除农民进城打工的种种障碍，使农民挣取更多收入。
　　这样做，政府从农村征收的财政收入减少，对农村的财政支出增多，可造成占人口大多数的农民收入增加及全社会大范围的消费增加，比财政资金主要用于投资或城市居民的效果好得多。

宏观经济政策，正在努力学习中。