骑虎难下的“收容遣送制度”[转]

这段时间，三位以公民的姿态挺身而出联名上书全国人大———依法建议全国人大常委会对国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称“办法”）进行违宪审查的事件，成为近期除非典之外最夺人眼球的社会焦点问题。
　　“建议”给全国人大常委会出了一道考题。回答这道国内外都十分关注的考题，难点不在于答案难求，而在于它还涉及到“中国违宪审查第一案”能否成立，此先例一开（先不论最终审查结果如何），违宪审查“第二案”、“第三案”势必接踵而来。况且，全国人大常委会若想将该考题回答圆满，的确又涉及到方方面面的问题无从回避。
　　置于民间立场慎观之，答题人只有三种解题方法可供选择：
　　下策，先受理，而后以一个“较长时间段”予以慢慢应答。考虑到依法治国之大潮流及全社会对国家立法机关的热切厚望，此策没有可取性；
　　上策———也是最受社会欢迎之策，是依据《宪法》与《立法法》的相关条款，废除早以不合时宜的“办法”。结合社会现状，上策虽说能一了百了，但缺乏可操作性；
　　最可取的是中策，即对“办法”中太“老套”的部分内容予以废除或修订，同时补充一块对“办法”执行者加大执法监督的内容，而将整个“办法”的废除放到条件成熟时再予以操办……

　　设身处地，城市管理者也尴尬

　　如果说全国人大面临着答题的“考验”，那么设身处地替城市管理者想想，他们同样很尴尬。
　　成群的流浪者中，本性上好吃懒做、甘愿以乞讨为业、以人格尊严换取个人果腹而不愿接受社会生活的约束者尽管有，但终究属极少数。以往，笔者对这类城市社会边缘化人群的近距离观察及对他们之中的某些个人进行面对面交谈时有个强烈的感受出乎意料，流浪乞讨者远比我们这些安居乐业者更具强烈的自尊心和人格诉求，同为国家的公民，毫无疑问，他们不该被当作城市的累赘。
　　可是，要想将流浪乞讨人群纳入城市正常的生活空间，根本的办法还不在于社会救助的程度与范围，而在于增加全社会的就业岗位。难就难在这一治本之策，恰恰不是单凭城市管理者的努力可以见效的。
　　另一方面，仅从城市管理的客观要求出发，成群结队的流浪者，的确从市容环境、城市秩序、社区治安等诸多方面，为城市政府出了难题。政府对城市管理承担责任，背后是市民社会追求社区生活秩序的基本诉求。城市管理者也只能在二者之间作出选择或寻求“平衡”。
　　中国从封建社会延续至今（别的国家也大致如此），始终没能解决流浪乞讨这个社会性难题。改革开放前，严格的户口管理制度、城市供给的票证制度和带有浓郁封闭特征的公社制度，最大限度地制约着乡村贫困人口进城寻求生路的可能性，客观上掩盖了乡村社会贫困人群的大量存在。改革无疑同样引发中国社会管理模式的重大变迁，社会由管制向管理的渐变，为乡村贫困人群外出谋生提供了一定的空间。但当我们回眸1980年代初期“办法”出台的社会背景时，我们仍然不难发现，那会儿城市人口的流动性远非今日可比。自然，其中的流浪乞讨人群的总量也不可同日而语。故而，虽说“办法”实施过程带来的弊端二十年间并未改变性质，但其所造成的负面影响及由此生成的舆论批评的强度却截然不同。
　　反映到城市管理者的层面，所受到的“压力”自是越来越大。
　　面对“压力”，不能说各地的城市管理者都一味我行我素。笔者在专题采访时注意到，一些财力宽裕的城市，已经开始着手改造过于“简陋”的收容场所，增加收容遣送的财政预算资金。譬如，花上千万元新建收容所，每年下拨上千万元资金作为收容不遣送的专项经费，这样的“改善”性投入，在浙江的一些经济发达县已不属个别。
　　然而，一些地方率先通过改善收容遣送的条件———力图使其“人道起来”的努力，不可能从根本上消解社会对此制度的批评。不但如此，由于各地“改善”的投入不同而生出新的矛盾。笔者在调查时发现，流浪乞讨群体也有自身的信息传递系统，那些收容遣送硬件设施相对好些（包括收容期间的伙食标准）的地方，反倒吸引更多的流浪乞讨者纷至沓来。谁说不是呢，进了收容所———以自由换“温饱”，值！
　　投入不平衡所引发的新“矛盾”让那些有心讲“人道”的地方苦不堪言。日久天长，收容遣送在一些地方逐渐演变成地区之间对流浪乞讨人群的互相“驱赶”，甚至在少数地方弄得相邻地区的民政、公安部门相互“对峙”。
　　城市管理者的尴尬还引发出另一种政府形象受损。譬如，涉嫌违法的收容遣送制度借行政强制力长久实施，客观上纵容少数执法者有恃无恐，导致任意扩大收容遣送对象，甚至于看谁不顺眼，都可将其以盲流之名加以“驱赶”。
　　在笔者调查过的案例中，不乏将收容作“创收”手段———缴了“罚金”就放人的情形……

　　困惑在于公共财政制度的缺失

　　不消说学者、专家或一部分官员，连普通的老百姓也日益认识到，人权保障制度是现代公民社会民主法治制度中最核心的内容之一。可是，包括先觉者在内，并不是所有的有识之士都同时认识到，现代人权保障制度的落实还须政府公共财政制度的建立作为“物质基础”。
　　5月26日《21世纪经济报道》社评有这样一段话：“如果被认定违宪（指现行收容遣送办法，笔者注），还需要对户口制度、收容遣返制度以及警察制度进行不同程度的改革。除了加强对人身自由的保障外，还要促进承认迁徙自由等方面的宪法变迁。”对该社评之观点，笔者深以为然。但笔者还想同时强调，废除过时的收容遣送制度包括进行相关的配套改革，都离不开公共财政制度的保障与支撑。
　　就现状之中国，政府特别是中央政府的可动用之年度财力均已今非昔比。
　　减少流浪乞讨现象，根本的出路在于建立以公共财政为支撑、以社会财力为辅助的覆盖城乡社会的公共救助机构和社会慈善网络。
　　由于对“以经济建设为中心”的理解与把握存在差异性，各地（包括中央）财政预算中的“建设预算”比例仍然太高，政府大包大揽的结果则又导致民间资本缺少投资创业的渠道，是为其一。
　　其二，若能果断摆脱“建设财政”的拖累，政府现有财力足以对贫困地区的公共救助事业提供必要的转移支付能力。
　　可见，从现在起着手建立惠及全社会的公共财政制度，已不完全是钱的着落问题，而是行政理念与国际接轨的难题。
　　在公共财政的框架下，公共救助和社会慈善事业必须置于全社会社保体系构建的大系统之下，惟有此，方可收现有资源的综合利用之功。
　　用收容而非遣送（前者系人道主义之必须，后者仅在转移矛盾）的办法，为一时因生计困而不得不流浪乞讨者提供最低限度的人道关怀，并非仅是一个法律障碍问题，同时更是一个公共财政制度的长期缺失问题。